RDC/l’article 78 de la constitution: sortir d’une écriture logorhréeique et d’une pratique chronophage destabilisatrice de l’Etat,(Analyse du Prof Jacques Djoli Eseng’Ekeli)

Depuis 2006, notre pays s’est engagé sur la voix de la démocratie qui exige l’organisation cyclique des élections à tous les

niveaux du pouvoir d’Etat, par ricochet, le renouvellement quinquennal des institutions par la
mise en place des animateurs oints de la légitimité démocratique.
Au cours de trois premiers cycles électoraux, il y a lieu de constater que la séquence de mise en
place de ces animateurs des institutions, surtout du pouvoir central, prend de plus en plus un temps long au
point de faire perdre à l’Etat de dizaines, voire de centaines de jours à capitaliser dans le timing
d’un mandat constitutionnel.
La même situation se vit actuellement où la mise en place des nouvelles institutions tardent à être mises en place, quatre mois après la tenue des dernières élections générales.
La période d’entame du nouveau mandat est donc devenue une
période d’inertie, de cassure ou d’interruption du fonctionnement normal de l’Etat si bien que
ce temps d’arrêt ou ce point mort brise l’élan de l’action publique et impacte négativement
l’efficacité des services publics.
Ainsi, de la proclamation des résultats provisoires des élections par la Commission électorale
Nationale Indépendante à la mise en place effective des animateurs des institutions, l’Etat est
presqu’en arrêt. L’Assemblée nationale et le Sénat sortants ne votent plus les lois et ne contrôlent
plus l’action de l’exécutif. Le Gouvernement issu de la majorité parlementaire précédente
expédie en principe les affaires courantes, et n’est plus censé poser des actes de gestion de
grande envergure.
Cependant, entre la noblesse des principes de gouvernance et la routine des conditions et des
pratiques du pouvoir, il y a souvent un hiatus. Cette période de transition, souvent prolongée à
cause des tractations et des contraintes politiques, pour ne pas dire politiciennes, expose l’Etat
à des pratiques de gouvernance peu commodes régentées par des acteurs politiques censées être
remplacées.
La présente analyse a donc pour objectifs de relever le temps habituellement perdu pendant cette
période de passage d’un mandat à un autre, et d’en évaluer l’impact à l’échelle d’un mandat
constitutionnel.

*De la mise en place du Gouvernement dans la Constitution du 18 février 2006*

La question de la formation du Gouvernement est réglée par les articles 78 et 90 de la
Constitution. Tout commence d’ailleurs par l’article 78 qui dispose :
«Le Président de la République nomme le Premier ministre au sein de la majorité
parlementaire après consultation de celle-ci. Il met fin à ses fonctions sur présentation par
celui-ci de la démission du gouvernement.
Si une telle majorité n’existe pas, le Président de la République confie une mission
d’information à une personnalité en vue d’identifier une coalition.
La mission d’information est de trente jours renouvelable une seule fois.
Le Président de la République nomme les autres membres du gouvernement et met fin à leurs
fonctions sur proposition du Premier ministre».
Ainsi, dans le processus de mise en place Gouvernement, le Président de la République joue un
rôle privilégié en ce qu’il jouit d’une certaine liberté d’appréciation dans le choix du Premier
ministre. Cependant, cette liberté est limitée par l’obligation constitutionnelle de choisir au sein
de la majorité parlementaire. Si cette majorité n’existe pas, il doit confier une mission
d’information à une personnalité en vue d’identifier une coalition dans les trente à soixante
jours à dater de sa désignation. Ce n’est qu’après cette identification que le Premier ministre
peut être nommé et le Gouvernement formé.
A lire cette disposition, il n’existe pas de temps imparti pour la formation du Gouvernement.
Aucun délai n’est constitutionnellement accordé au Président de la République pour nommer
le Premier ministre, encore moins avec ce dernier pour former le Gouvernement. La seule
mission soumise à une contrainte calendaire est celle de l’informateur désigné en cas d’absence
de majorité.
Dans la pratique, par contre, ce processus dépend aussi de la mise en place de l’Assemblée
nationale. Le régime politique de la Constitution du 18 février 2006 est essentiellement
parlementaire. La mise en place du Gouvernement dépend de celle de l’Assemblée nationale, aussi bien en aval qu’en amont. En aval pour la nomination du Premier ministre et d’autres
membres du Gouvernement, en amont pour l’investiture du Gouvernement formé. Ainsi, la
mise en place du Gouvernement n’intervient définitivement qu’après l’épuisement du
contentieux des élections législatives et la mise en place du bureau définitif de l’Assemblée
nationale régulièrement compétent pour présider la cérémonie d’investiture du Gouvernement
(d’autant plus que la mission du bureau provisoire est limativement circonscrite à l’article 12
du règlement intérieur de l’Assemblée nationale). L’article 90 al. 4 et 5 de la Constitution
dispose à cet effet : « Avant d’entrer en fonction, le Premier ministre présente à l’Assemblée
nationale le programme du Gouvernement. Lorsque ce programme est approuvé, à la majorité
absolue des membres qui composent l’Assemblée nationale, celle-ci investit le
Gouvernement ».
En définitive, après sa prestation de serment, le Président de la République est censé nommer
le formateur du Gouvernement, à défaut l’informateur (qui disposera de soixante jours maxima
pour identifier une coalition et faire rapport au Président de la République), puis le formateur.
Cependant, le timing de ce processus tient aussi compte du processus de l’installation de
l’Assemblée nationale en vue de l’investiture du Gouvernement, et par ricochet, son entrée en
fonction.

*Cadre explicatif de la durée de la formation du Gouvernement en RDC*

Une étude historique de la durée de la formation du Gouvernement central en République Démocratique du Congo, depuis le premier cycle électoral de 2006, sous le régime Kabila, nous a permis de faire les constats suivants, pour ce qui est du caractère chronophage de notre gouvernance étatique :

– 117 jours ont été perdus au cours du premier mandat du Président Joseph Kabila (2006-2011) pour la mise en place des Gouvernements Gizenga 1 et Muzito 1;
– 218 jours ont été perdus au cours du second mandat du Président Joseph Kabila et de la période de gestion transitoire avec l’opposition politique (2011-2018) pour la mise en place des Gouvernements Matata1, Badibanga et Tshibala ;
– 341 jours ont été perdus au cours du premier mandat du Président Félix Tshisekedi pour la formation des Gouvernements Ilunkamba et Sama 1;
– Au total, 677 jours ont été consacrés à la mise en place des Gouvernements durant la période 2006-2023.

Après ces constats, quels sont alors les facteurs explicatifs de cette chronophagie dans la mise en place des institutions, et particulièrement du Gouvernement central, en République Démocratique du Congo ?

*Les contraintes juridiques*

La première explication à la longueur du processus de mise en place du Gouvernement peut être trouvée dans le droit. Il est certes vrai que le constituant n’a pas fixé une limite temporelle pour la formation du Gouvernement, mais le délai accordé à l’informateur pour accomplir sa mission, le système électoral en vigueur et les contraintes de mise en place de l’Assemblée nationale sont aussi à la base de cette situation.
S’agissant du premier, l’article 78 al.3 de la Constitution dispose que la mission d’information est de trente jours renouvelable une seule fois. Il nous semble que ce temps est excessivement long. Il contribue inutilement à une certaine inertie ou léthargie de l’action publique.
Les trois derniers cycles électoraux ont démontré que le jeu politique congolais est naturellement ouvert. Il n’est nullement coincé ou fermé dans les carcans idéologiques. Les libéraux ou les sociaux-libéraux n’hésitent pas, dès lors que l’occasion se présente, de soutenir les socialistes ou les socio-démocrates et vice-versa. Les coalitions se forment en fonction des opportunités politiques.
Dans ce contexte, la mission d’information passe beaucoup plus comme une formalité constitutionnelle d’usage qu’une condition substantielle de structuration de la majorité parlementaire. A vrai dire, il n’a jamais été difficile dans notre pays de trouver les forces politiques qui soutiennent le vainqueur de l’élection présidentielle. Au fond, il s’agit ni d’une contrainte idéologique ni d’un impératif programmatique. Les acteurs politiques sont généralement disposés à prendre le train de la majorité parlementaire, il n’y a donc pas de raison valable d’étendre cette mission à trente jours avec la possibilité du renouvellement.

Concernant le deuxième, le système proportionnel ne garantit pas l’obtention de la majorité parlementaire par un seul parti ou regroupement politique sans former une coalition. Ce qui fait que le Président élu est toujours obligé de recourir à un informateur pour dégager une majorité parlementaire de coalition.
S’agissant du troisième, il appert de relever que la mise en place de l’Assemblée nationale est soumise à un certain nombre de contraintes généralement couvertes durant plus d’un mois. Il s’agit principalement de la constitution du bureau d’âge, la validation des mandats des députés nationaux nouvellement élus, la gestion du contentieux électoral par la Cour Constitutionnelle et l’élection du bureau définitif. Toutes ces contraintes retardent également la désignation du Premier ministre, la formation du Gouvernement et son investiture et ce, en dépit de toutes les contraintes politiques.

*Les contraintes Extra-juridiques*

Les jeu politique est animé par des acteurs dans un environnement dominé par des contraintes extra-juridiques. Celles-ci traduisent des considérations politiques, économiques, sociales et même culturelles qui influencent et déterminent l’application du droit. Le temps généralement observé dans la mise en place du Gouvernement est dû à ces contraintes extra-juridiques, entre autres la perception patrimonialiste du pouvoir et les circonstances politiques du moment.
Par la perception patrimonialiste du pouvoir, la politique est perçue de plus en plus comme le lieu d’enrichissement facile, car les fonctions politiques sont vachement rémunérées et les opportunités de gagner des sommes astronomiques coulent à flot. Partant, le pouvoir s’apparente désormais à un gâteau qu’il faut partager pour contenter les forces politiques.
Dans ce contexte, la mise en place du Gouvernement est basée sur cette perception manducratique du pouvoir, d’autant plus que le partage des postes ministériels obéit à la logique de se servir plutôt que de servir.
Par ailleurs, la mise en place du Gouvernement est parfois retardée par des circonstances qui ne facilitent pas le choix du Premier ministre, ni la formation du Gouvernement. Ces circonstances sont tributaires du contexte politique. En 2019, la première passation pacifique du pouvoir que le pays a connu n’était de nature à faciliter la formation du Gouvernement. Si la cohabitation a été évitée au regard des résultats des élections présidentielles et législatives, la coalition circonstancielle FCC-CACH n’avait pas facilité le choix du Premier ministre encore moins des autres membres du Gouvernement.

*Propositions et pistes de solutions*

Au regard de ce qui précède, quelques propositions peuvent être mises à contribution pour mettre définitivement fin au blocage et à la léthargie dans la mise en place du Gouvernement et de toutes les autres institutions, après la tenue des élections, comme cela se fait par exemple en France et récemment au Sénégal où le Gouvernement a été formé moins de deux semaines après le scrutin présidentiel.
Nous suggérons notamment :

– La réduction par une révision constitutionnelle du délai accordé à l’informateur à 15 jours.
– Procéder au changement du système électoral afin de permettre au pays de disposer d’une majorité parlementaire dès la publication des résultats.
– Prendre en compte la contrainte temporelle dans la mise en place du Gouvernement, après les élections.

Grosso modo, pour résoudre cet épineux problème de retard ou de léthargie dans la mise en place des institutions issues des élections, il y a deux options fondamentales à lever.
La première option maximaliste consiste à basculer vers le régime présidentiel.
Tandis qu’une deuxième option minimaliste exige une révision et réécriture de certaines dispositions constitutionnelles, comme l’article 78, en cohérence avec l’article 91. En termes simples, nous devons nous défaire du schéma belge, en changeant l’article 78 qui nous impose une procédure extrêmement longue pour avoir un Gouvernement ou pour mettre en place le bureau définitif de l’Assemblée nationale.

En conclusion, nous devons donc avoir le courage, malgré que la constitution de la République doit être toujours touchée avec des mains tremblantes, de toucher des questions qu’il faut, pour arriver à l’efficacité et à l’efficience de nos institutions.